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学者称反腐尚缺几部关键法律 需要排除立法阻力
发表日期: 2013/6/19 23:15:17 阅读次数: 1895 查看权限: 普通新闻
 

中国政法大学副校长、博士研究生导师。中国行政法学研究会会长。参与《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等多部法律起草工作。长期关注反腐立法工作。三度参加中纪委座谈会,十八大后,新任中纪委书记王岐山邀请8名专家举行反腐座谈会,马怀德即为其中之一。

  1 反腐尚缺几部关键法律

  新京报:去年十八大报告和上月发布的中纪委第二次全体会议公报,两度提及加强“反腐国家立法”。这是否表明反腐思路将有重大调整?

  马怀德:这意味着法治反腐提上了日程。去年11月30日,我参加中纪委反腐工作专家座谈会时,提出的主要观点就是,源头治理、立法防腐,应该注重制度建设,而制度的最高级形态就是法律,也就是建立中国的反腐法律体系。反腐必须走法治轨道,否则极容易形成运动式反腐和人治反腐。在座谈会上,王岐山书记提到纪委监察干部时也表示,信任不能代替监督,这是对纪委监察人员提出了更高的要求,既要有信任,更要有监督,监督的制度很重要,再好的干部没有有效的监督制约的机制,没有有效的制度,都会有腐败的可能。

  新京报:改革开放以来实施的若干法律,刑法、监察法等,都有惩治腐败方面的规定,这些法规为什么不能形成反腐法律体系?

  马怀德:腐败就像一个肌体上的癌细胞,如果不能够在第一时间发现、清除,会整个影响到肌体的健康,甚至像十八大报告讲的一样,会导致亡党亡国。

  改革开放30年,我国制定了刑法、行政监察法、公务员法、招投标法、政府采购法、审计法等一系列法律法规,还有大量的反腐倡廉政策文件,数量不可谓不多,基本上涵盖了可能产生腐败的方方面面,但是并没有有效遏制腐败高发多发的势头,原因就是我们还缺少几部关键的法律制度,没有从立法层面,有效约束公权力,没有形成结实管用的制度笼子。

  新京报:那么反腐法律体系应该怎么建?现在有哪些观点和想法?

  马怀德:反腐法律体系该如何建立,现在有几种观点。有人认为,应该制定一部综合性的国家反腐败法;有人认为应该就腐败易发高发领域,针对性立法;有人认为,应该借鉴港澳做法,制定惩治贪腐条例;有人认为,应该借鉴美国经验,制定政府伦理道德法。

  我认为,这些看法都有一定道理,但从急需又可行的角度看,应从三方面着手:制定源头防腐的基础性法律;强化监督方面的法律;规范公职人员行为方面的法律。

  2 行政程序法可制约权力滥用

  新京报:源头防腐的基础性法律应该涵盖哪些内容?依靠这方面的法律,能完全封堵住腐败漏洞吗?

  马怀德:我们分析一些腐败案例,可以发现大部分是一把手或者关键部门的关键岗位制造的腐败。比如曾查处过发改委负责审批投资建设机场的处长,任何一个地方建机场,都得通过他的审批,可谓官小权大。河南交通厅四任厅长被查处,也是如此,岗位特殊,权力过大。那么如何实现对权力的制约?特别是对审批许可权、自由裁量权的制约呢?如果从制定实体法的角度出发,不现实,因为涉及的领域太多太广,一部法律不可能覆盖所有权力。但是,可以从制定行政程序法入手,规范权力运行。比如立法规定各级政府和党委的任何重大决策,都必须经过公众参与、专家咨询论证、合法性审查、风险评估、集体讨论决定等程序,就可以制约恣意滥用的权力。

  这次人代会会审议国务院机构改革方案。其实,机构改革也涉及反腐问题。各种腐败案件一再证明,缺乏必要的权力边界和有效的权力制约是腐败的根源,是导致权力滥用的根本原因。但目前,我国的组织编制法并不健全,只有上世纪80年代制定的国务院组织法和行政机构设置和编制管理条例。怎样达到机构改革简政放权、转变政府职能的目的?防止改革后权力再次膨胀,再次扩张,必须通过法律。所以,源头防腐的基础性法律还应该包括行政组织法和行政编制法。

  3 制定公职人员伦理道德法

  新京报:你所说的强化监督方面的反腐法律,指的是什么?

  马怀德:监督行政权力的法律,现在不是没有,行政监察法就是这样一部法律。但是,行政监察法实施多年,腐败现象并没有减少,因此必须立法增强监察力度。其中最重要的,就是应该制定《政务公开法》,调动全社会参与的热情。世界各国的反腐经验都证明,公开是反腐利器。2008年,国务院制定了《政府信息公开条例》,5年来发挥了很好的效果,但位阶过低,跟保密法、档案法没有有效衔接,所以一些人申请公开时,因“涉秘”、“重要档案没到解密期”等原因,遇阻。

  所以需要制定一部《政务公开法》,明确哪些信息必须公开?哪些信息可以被列为国家秘密和重要档案?应当履行什么程序?需要公开的信息范围不仅仅包括政府信息,还应该包括司法信息、立法信息、水电气热等公用企事业单位信息及党务信息。

  此外,还需要制定公职人员伦理道德法。通常认为,道德问题不是法律问题,但从许多国家的反腐经验来看,公职人员的从业伦理和道德,涉及公权力行使和公共利益,涉及政府廉洁与否,理应依法规范。

  我们主张,国家针对公车使用、公款接待、接受礼品等等出台的成百上千红头文件、行为准则,应该整合而成道德伦理法,以法律形式确定公务人员的基本准则,增强规则的权威性,也便于追究违法者的责任。在公职人员腐败问题上就是要防微杜渐,实行零容忍。因此,编织细密而严格的职业道德准则之笼至为关键。

  4 法治GDP纳入官员政绩考核

  新京报:制定完成上述三方面反腐法律体系,需要多长时间?

  马怀德:只要中央有决心,3年到5年就能形成一整套反腐败法律体系。

  新京报:三方面法律有没有先后次序?基于目前的反腐形式,哪方面需求最迫切?

  马怀德:我认为应该先制定行政程序法,因为行政程序关乎反腐全局,而且相关理论准备也比较成熟。

  新京报:其中哪方面的法律,预计立法过程中遇到的阻力最大?

  马怀德:所有约束权力的立法,都会遇到阻力。现在还有一些人担忧,社会转型期,如果对政府的行政行为提出高标准要求,会不会影响发展?影响稳定?我认为这种担忧没有必要,制定反腐法律体系,这是对公务人员提出的最基本要求,没有这样的体系,就难以预防和惩治腐败。不能因为有些人做不到,就降低标准、打折扣、搞变通。严格公务人员的从业标准,可以使公务人员更好履职,有利于保证公务人员清廉,更有利于国家的长治久安。

  新京报:能不能预测一下,这样的反腐法律体系建成后,对于反腐会起到多大效果?

  马怀德:法律执行很重要。制定法律的目的,不是为了立法数量,而是为了法律的实施。作为法学者,我很期待,反腐法律体系建成后,能自上而下有效实施。不单单是反腐法律体系,目前已经实施的240多部法律、近700多部行政法规,都涉及法律执行问题。我曾经提出过一个法治GDP概念。现在考察领导干部的政绩,经济GDP占相当比重。建议建立以法治为主要指标的政绩考核体系,政绩考核不仅看经济GDP,还要看法治GDP,给官员依法行政注入动力。当选任、提拔官员更多以依法行政为标准,遵法、守法就会成为人民的自然选择。

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